Batas Pertanggungjawaban Dewan Pengawas Perumda
Penulis:
Dr. Hengki Andora, SH., LL.M
Sistem hukum pengelolaan Badan Usaha Milik Daerah, khususnya Perusahaan Umum Daerah (Perumda), menempatkan struktur kelembagaan pada tiga organ utama, yaitu Kepala Daerah selaku Kuasa Pemilik Modal (KPM), Direksi, dan Dewan Pengawas sebagaimana ditegaskan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 54 Tahun 2017 tentang BUMD. Ketiga organ tersebut membentuk susunan kewenangan yang terdiferensiasi secara jelas, di mana masing-masing memiliki fungsi, ruang lingkup tindakan, dan tanggung jawab yang tidak saling bertumpang tindih. Oleh karena itu, setiap penilaian terhadap pertanggungjawaban hukum harus berangkat dari distribusi kewenangan tersebut, bukan semata-mata dari akibat yang timbul dalam praktik pengelolaan.
Pendekatan hukum administrasi negara memperlihatkan bahwa pembagian peran tersebut merupakan perwujudan dari prinsip atribusi dan distribusi kewenangan. KPM menjalankan fungsi kebijakan umum dan pengendalian strategis sebagai representasi kepemilikan daerah. Direksi memegang fungsi pengurusan (bestuur), yakni kewenangan operasional yang mencakup perencanaan, pengambilan keputusan, serta pelaksanaan kegiatan usaha. Sementara itu, Dewan Pengawas menjalankan fungsi pengawasan (toezicht) yang secara konseptual terpisah dari fungsi pengurusan. Pembedaan ini bukan hanya bersifat organisatoris, melainkan menentukan secara langsung batas tanggung jawab hukum masing-masing organ.
Dalam posisi tersebut, Dewan Pengawas tidak memiliki kewenangan untuk melakukan tindakan pengurusan, termasuk mengambil keputusan operasional atau melakukan pengeluaran keuangan. Peran Dewan Pengawas terbatas pada memastikan bahwa pengurusan yang dilakukan Direksi berjalan sesuai dengan ketentuan hukum, prinsip tata kelola perusahaan yang baik, serta tujuan pendirian BUMD. Dengan demikian, pertanggungjawaban Dewan Pengawas tidak terletak pada hasil kebijakan atau kinerja operasional, melainkan pada kualitas pelaksanaan fungsi pengawasan itu sendiri.
Konsekuensi logis dari konstruksi ini adalah bahwa pertanggungjawaban Dewan Pengawas tidak dapat ditarik dari fakta adanya kerugian atau kegagalan usaha semata. Dalam doktrin hukum administrasi, organ yang menjalankan fungsi pengawasan dinilai berdasarkan standar kecermatan (zorgvuldigheid), kewajaran (redelijkheid), dan itikad baik (good faith). Oleh karena itu, fokus penilaian harus diarahkan pada apakah pengawasan telah dilakukan secara patut dan rasional sesuai dengan batas kewenangan yang dimiliki, bukan pada ada atau tidaknya akibat yang merugikan.
Relasi tersebut semakin terlihat dalam pengaturan mengenai keterlibatan Dewan Pengawas dalam proses perencanaan. Permendagri Nomor 118 Tahun 2018 melalui Pasal 11 ayat (3) menentukan bahwa apabila Dewan Pengawas tidak memberikan persetujuan terhadap rancangan Rencana Bisnis dalam jangka waktu 15 hari kerja, maka rancangan tersebut dianggap telah disetujui. Ketentuan ini menunjukkan bahwa hukum memberikan ruang pengawasan yang bersifat terbatas secara waktu, sekaligus mencegah terjadinya stagnasi dalam pengelolaan BUMD.
Secara konseptual, mekanisme “dianggap disetujui” tersebut merupakan bentuk fiksi hukum yang bertujuan menjaga kesinambungan penyelenggaraan administrasi. Norma ini tidak dimaksudkan untuk mengalihkan tanggung jawab substantif atas isi Rencana Bisnis kepada Dewan Pengawas. Tanggung jawab atas substansi perencanaan tetap berada pada Direksi sebagai pemegang kewenangan pengurusan. Dengan demikian, persetujuan Dewan Pengawas, terlebih yang lahir secara normatif karena lewatnya waktu, tidak dapat ditafsirkan sebagai bentuk pengambilalihan tanggung jawab kebijakan.
Dari sudut pandang hukum administrasi, pengaturan tersebut menegaskan bahwa kewenangan Dewan Pengawas bersifat evaluatif dan korektif, bukan konstitutif. Artinya, pengawasan yang dilakukan tidak menentukan secara langsung keberlakuan suatu kebijakan, melainkan berfungsi untuk memastikan kesesuaian pengurusan dengan norma dan prinsip tata kelola. Oleh karena itu, tidak tepat apabila Dewan Pengawas dibebani tanggung jawab penuh atas isi Rencana Bisnis hanya karena secara normatif dianggap menyetujui.
Penilaian terhadap pertanggungjawaban Dewan Pengawas selanjutnya harus diarahkan pada bagaimana kewenangan pengawasan tersebut digunakan. Apabila Dewan Pengawas tidak memanfaatkan kesempatan yang diberikan untuk melakukan penilaian atau pengawasan, hal tersebut dapat dikualifikasikan sebagai kelalaian administratif. Namun demikian, kelalaian tersebut harus dinilai berdasarkan standar kewajaran. Hukum administrasi tidak menuntut kesempurnaan hasil, melainkan menuntut proses yang dapat dipertanggungjawabkan secara rasional.
Dalam konteks ini, penting untuk membedakan antara kelalaian administratif dan penyalahgunaan wewenang. Kelalaian administratif terjadi ketika kewenangan tidak digunakan secara optimal, tetapi tanpa adanya maksud menyimpang. Sebaliknya, penyalahgunaan wewenang mensyaratkan adanya penggunaan kewenangan untuk tujuan yang tidak sesuai dengan maksud pemberian kewenangan tersebut. Oleh karena itu, tidak digunakannya kewenangan pengawasan dalam jangka waktu tertentu tidak serta-merta dapat dikualifikasikan sebagai penyalahgunaan wewenang.
Pendekatan tersebut juga menentukan batas kemungkinan pertanggungjawaban dalam ranah pidana. Hukum administrasi tetap menjadi landasan utama, sementara hukum pidana berfungsi sebagai instrumen terakhir. Dalam konteks ini, penarikan Dewan Pengawas ke dalam pertanggungjawaban pidana hanya dimungkinkan apabila terdapat pelanggaran serius yang melampaui kesalahan administratif, seperti adanya pembiaran yang disengaja atau keterlibatan dalam penyimpangan.
Prinsip tersebut sejalan dengan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016 yang menegaskan bahwa kerugian negara harus bersifat nyata dan aktual. Putusan ini memperjelas bahwa tidak setiap cacat dalam proses administrasi, termasuk kelemahan pengawasan, dapat langsung dikaitkan dengan kerugian negara. Diperlukan pembuktian adanya pengurangan kekayaan negara yang riil serta hubungan sebab-akibat yang jelas antara perbuatan yang dipersoalkan dan kerugian tersebut.
Dalam kaitannya dengan Dewan Pengawas, hal ini berarti bahwa kelemahan dalam pengawasan tidak dapat secara otomatis dijadikan dasar untuk membebankan tanggung jawab atas kerugian negara. Harus dibuktikan bahwa terdapat hubungan kausal langsung antara tindakan atau kelalaian Dewan Pengawas dengan kerugian yang timbul. Tanpa pembuktian tersebut, pertanggungjawaban tidak memiliki dasar yang memadai baik dalam perspektif hukum administrasi maupun dalam kemungkinan implikasi pidana.
Konstruksi yang sama berlaku terhadap dokumen perencanaan seperti Rencana Bisnis dan Rencana Kerja dan Anggaran. Kewajiban penyusunan berada pada Direksi sebagai organ pengurusan, sedangkan Dewan Pengawas berperan dalam memberikan pertimbangan dan melakukan pengawasan. Oleh karena itu, ketiadaan atau ketidaksesuaian dokumen tersebut pada dasarnya merupakan persoalan dalam ranah pengurusan. Dewan Pengawas hanya dapat dimintai pertanggungjawaban apabila terbukti tidak menjalankan fungsi pengawasan secara patut dan kegagalan tersebut memiliki hubungan sebab-akibat dengan kerugian negara yang nyata.
Pendekatan ini konsisten dengan Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan yang membedakan antara kesalahan administratif dan kesalahan yang menimbulkan kerugian negara, serta menempatkan mekanisme koreksi administratif sebagai langkah utama sebelum menggunakan instrumen pidana. Dengan demikian, sistem hukum administrasi menempatkan pertanggungjawaban Dewan Pengawas secara proporsional, bertahap, dan berbasis kewenangan.
Berdasarkan keseluruhan uraian tersebut, dapat ditegaskan bahwa Dewan Pengawas merupakan organ yang bertanggung jawab atas proses pengawasan, bukan hasil pengurusan. Pertanggungjawaban hukum terhadap Dewan Pengawas hanya dapat dibenarkan apabila terbukti adanya kegagalan serius dalam menjalankan fungsi pengawasan yang melampaui batas kewajaran, disertai dengan adanya hubungan kausal langsung terhadap kerugian negara yang nyata. Tanpa pembuktian tersebut, penarikan pertanggungjawaban terhadap Dewan Pengawas tidak sejalan dengan prinsip-prinsip dasar hukum administrasi negara.
Komentar